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放開大城市落戶是誰的盛宴?重劃區域經濟版圖

作者:劉詩萌

來源:華夏時報

發布時間:2019-4-12 21:44:54

摘要:明確提出要在超大城市加快外來人口落戶的數量和步伐,然后把居住年限和社保繳納作為主要標準,這樣低技能勞動者相對來說也比較容易能夠獲得落戶的可能性。不過,對于未來短期內北京、上海等超大城市是否能夠全面放開戶籍,他仍然持較為悲觀的預期。

放開大城市落戶是誰的盛宴?重劃區域經濟版圖

華夏時報(www.rwolk.icu)記者 劉詩萌 北京報道

清明假期,準備在天津落戶的小張兩天時間里跑了6個區,看了7個樓盤,差點把腿走斷。去年5月天津出臺“海河英才”計劃,允許40歲以下的本科生直接落戶,一舉扭轉了常住人口凈流出的態勢,從2017年凈流出約9.3萬人,到2018年凈流入0.78萬人。

而相隔不遠的河北省會城市石家莊,從去年4月8日開始就已經將落戶條件降低到專科生,但并未收到明顯效果。根據石家莊統計局數據,2018年石家莊城區常住人口為500.31萬人,比2017年增長了10萬人,但若扣除自然增長,人口凈流入數量也微乎其微。

同樣是大幅放開落戶條件的大城市,也因自身公共服務、基礎設施、就業機會等區別,對人才的吸引力迥然不同。4月8日,國家發改委公布《2019年新型城鎮化建設重點任務》(下稱《任務》),不僅要在常住人口300萬以下的大城市全面取消落戶限制,還要在人口規模更大的大城市、超大特大城市大幅增加落戶規模。

政策甫一發出,市場率先迎來了狂歡。4月9日,A股市場多個地產股突然逆市大漲。其中,渝開發、藍光發展接近漲停,華夏幸福、新城控股、萬科A等多家地產公司漲幅居前。

不過,在中國城市經濟學會副會長、中國社科院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛看來,這個政策落實下去,城市競爭力就體現出來了。他對《華夏時報》記者表示,總體來說將會有三個變化:其一是非都市圈、城市群的中小城市和小城鎮可能會衰落和下降;其二是二線、三線中心城市競爭力會進一步提升;其三是大都市周邊的中小城市、小城鎮競爭力也有可能提升。

戶籍制度改革發力

改革開放的40年,也正是中國推動城鎮化進程的40年。然而與美國、歐洲等發達國家80%左右的城鎮化率相比,中國的城鎮化遠未結束,紅利還有很大的挖掘空間。根據此前的規劃,到2020年我國城鎮化的目標是達到60%。

而戶籍制度一直是阻礙人口城鎮化的重要因素。中國社會科學院副院長蔡昉曾指出,中國的城鎮化路徑的自身特色之一就是以農村勞動力進城為主要構成因素,離開本鄉鎮外出勞動力達到1.72億,其中80%進入到各級城鎮。這種“候鳥模式”的背后,決定因素是戶籍制度。而要推進城鎮化,很顯然要借助戶籍制度的改革。

對此,《任務》提出要繼續加大戶籍制度改革力度,在此前城區常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮已陸續取消落戶限制的基礎上,城區常住人口100萬至300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制;城區常住人口300萬至500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件,并全面取消重點群體落戶限制;超大特大城市要調整完善積分落戶政策,大幅增加落戶規模、精簡積分項目,確保社保繳納年限和居住年限分數占主要比例。

“比之前已經是很大的進步了。”上海交通大學特聘教授、中國發展研究中心主任陸銘接受《華夏時報》記者采訪時指出,尤其是明確提出要在超大城市加快外來人口落戶的數量和步伐,然后把居住年限和社保繳納作為主要標準,這樣低技能勞動者相對來說也比較容易能夠獲得落戶的可能性。不過,對于未來短期內北京、上海等超大城市是否能夠全面放開戶籍,他仍然持較為悲觀的預期。

城市群、都市圈獲得紅利

就城鎮化的模式而言,過去幾十年間確實存在著爭議。

長期以來,控制大城市人口、積極發展中小城市和小城鎮的“小城鎮”思路占主導。然而由于規模效應、交易成本、物流成本等,產業和人口都自然向經濟更發達、收入水平更高、更能提供就業機會的大城市流動和集聚。恒大經濟研究院院長任澤平認為,這一試圖超越經濟規律、通過采取行政措施阻礙人口自由流動的思路導致了人地分離、土地供需錯配,人口向大都市圈集聚,土地供給卻一再向三四線城市傾斜,這也是一線和部分熱點二線城市房價過高、三四線庫存過高的根源。

落戶政策的放松,無疑對限購嚴格的房地產市場產生了影響。中原地產首席分析師張大偉對《華夏時報》記者表示,過去2年全國多個城市房價出現了反彈,其中大部分城市都發布了力度空前的人才政策,人才政策的確影響了房地產市場的穩定。而中原地產研究中心統計數據顯示,截至日前,在2019年發布各種人才引進與落戶等政策的城市已經超過50個,從力度與數量看均刷新了歷史紀錄。

不過相較于短期對房地產市場的利好,《任務》的發布將給城市群、城市圈帶來長期的紅利。

近年來,尊重市場規律的“城市群”模式逐漸占了上風。《任務》也專門對城鎮化空間發展的格局作出要求,首要任務是加快京津冀協同發展、長江三角洲區域一體化發展、粵港澳大灣區建設。支持成渝城市群高質量發展,推動哈長、長江中游、北部灣、中原、關中平原、蘭州—西寧、呼包鄂榆等城市群的規劃。

“大城市所謂‘放開’,實際上指的是發展都市圈、大都市區,并不只是說城市中心區,而是包含了大城市里面的小城鎮,尤其是要向大都市周邊的地區延伸。”倪鵬飛指出,未來獲得城鎮化紅利的地區將是都市圈里二三線城市的中心區,以及大都市周邊的中小城市,二者競爭力都會有不同程度的提升。

他認為,在未來城鎮化的發展中,市場和政府的力量將會同時起作用。拆除制度藩籬,讓市場發揮作用,可能會出現兩極分化,但政府也要采取相應措施,公共服務的基本均等,基礎設施的網絡化等等,保證相對公平。

盡管如此,在市場“無形之手”的選擇下,區位條件或者城市規模較小的地方還是會受到一些不利的影響,人口或會進一步流失。“即使公共服務全國均等化,對大都市圈以外的中小城市也不會起到明顯的支撐。”他說。記者注意到,《任務》亦提出,收縮型中小城市要瘦身強體,轉變慣性的增量規劃思維,嚴控增量、盤活存量,引導人口和公共資源向城區集中。

人地錢掛鉤才能落實城鎮化

從長遠來看,能否成功挖掘城鎮化潛力,實現常住人口和戶籍人口城鎮化率均提高1個百分點以上,最終推動1億非戶籍人口在城市落戶目標,始終還要看農民工的落戶意愿。

此前,國家衛計委流動人口中心處長劉金偉曾表示,根據相關調研數據分析,盡管80%的進城農民工表示對城市生活比較適應,但考慮到落戶意愿時,只有16.8%的進城農民工愿意把戶口遷移到現在居住的城市,27.5%現在沒有確定,46%的比例不愿意在城鎮落戶,其中包括19%已經在城市買房的人也不愿意落戶。他建議,要降低農民對土地的依賴,解決土地流轉當中的定價問題,要完善土地的財產屬性,厘清土地權與身份權的關系,研究解決城市土地和農村建設用地掛鉤的機制,通過置換解決進城農民工的住房問題,“人錢地”掛鉤的制度需要進一步細化完善落實。

與此同時,城市是否能夠提供足夠的公共服務和基礎設施也是一個問題。一個現實的事例是,在某東部沿海常住人口超過百萬的城市,本身已經放開了落戶限制,但其下轄的小城市仍然在使用積分落戶,原因是財力不夠,害怕放開之后要增加更多的財力解決外來落戶的公共服務和基礎設施等問題。

陸銘認為,如果給定目前的財政支出的結構和體系,客觀上來講地方政府財力有局限的這個現象是存在的。但是事實上,只要思想觀念轉變了,地方政府用錢的結構是可以改變的。如果地方政府能夠認識到常住人口在本地均等化公共服務是必須要走的一個方向,改革的目標明確而不是固守自己既有的利益的話,那么到底這個錢是用來造更多空置的房子空在那里,還說把錢更多地投入到公共服務上來,其實是可以改變的。另外,流動人口所帶來的公共服務的增加,其實是可以通過中央財政轉移支付來解決的,給欠發達地區的財政轉移支付是可以隨著人向哪里流動而跟著人一起流動起來的,即“人錢掛鉤”。最后,還要充分利用市場機制,教育等具有準公共品性質的內容,也可以降低準入門檻,允許社會力量來參與。

責任編輯:徐蕓茜 主編:公培佳

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